“全科全能”：社區工作改革的新路徑

群眾辦事便利化，不僅是近年來各地推動社區治理改革的重要內容之一，也是社區去行政化的重要方式，與建設服務型政府一脈相承。“全科社工”便是服務便利化的一項重要改革舉措。

筆者于2015年7月在南京調研時，第一次接觸到“全科社工”。以前聽說過“全科醫生”的概念，其目的應該是打破專科限制，強調一線醫療服務人員（主要是社區衛生服務人員）應對常見病、多發病的能力，并以此提高社區衛生服務機構的服務效率。基于全科醫生的理念，大家可以將全科社工看作打破傳統社工的條線分工，為群眾提供更加高效便利的社區服務。所謂全科社工，顧名思義，就是一名社工能夠為居民提供全部的社區服務事項，而不再局限于單項責任。與以往社工主要負責專項條線的工作方式不同，現在社區服務中更強調社工要“全科多能”，即不光要熟悉某條線工作，還要熟悉其他條線工作，以便更好地回應居民各方面的服務要求。比如，負責民政口的社工也要能夠掌握人社、計生等方面的法律政策、工作流程等。

全科化的便利性在于，居民到社區辦事，凡是前臺社工，都可以獨立應對其任何需求，不用像以前那樣，辦最低生活保障要找負責民政的社工，辦失業救助則需要找另外負責勞動保障的社工。

這種“全科全能”服務，對于居民來說，免去了其需要自己先進行分類、弄清楚自己要辦的事情屬于什么性質、歸屬哪個社工工作范疇等諸多麻煩和難題，更不用擔心相關社工恰好不在，避免辦一件事要跑很多次的情況，實現真正意義上的“最多跑一次”；對社區來說，原來每個條線都要有社工坐班，接待群眾來訪，但由于群眾來訪數量是非均質的，往往存在人力資源浪費的情況，許多群眾看到社工天天坐在辦公室，不到居民區走訪，會認為社區可能變成了機關衙門，脫離群眾。但社區工作實現全科化以后，每天只需要安排一兩位社工坐班接待，使其他人可以下沉到網格中走訪社區群眾，及時掌握情況，密切與群眾的關系。

其實，在全科社工之外，各地還有許多其他的類似改革舉措。比如：首問負責制，即群眾來訪問詢，第一個接待的人，不管是否屬于其職責分工，都要負責為群眾提供服務，當然包括幫助群眾聯系相關責任人；AB崗制，即社工兩兩之間實行A崗B崗，互相熟悉和掌握對方崗位的基本政策和辦事流程，A崗社工有事外出時，B崗社工除了負責本職工作，還要負責與其結對的社工的工作；前臺后臺制，即將全體社工分為前臺受理和后臺處理兩個部分，前臺負責接待群眾來訪，受理服務事項，同時將受理的事項分給后臺相應條線的社工。

從筆者的調研來看，各地社區服務基本實現了平臺化，社區辦公場所都設有專門的服務大廳，各條線社工均集中在服務大廳辦公，居民可以獲得一站式服務。當然，受限于經濟發展水平和社區辦公條件，各地服務平臺建設狀況差異較大。如，杭州上羊市街社區直接取消了服務大廳的柜臺，設置更加開放、平等、溫馨的前臺接待環境。

全科社工同首問負責制、AB崗制等相比，改革力度顯然更進一步。首問負責制和AB崗制等都是在不改變現有分工模式和人員配置情況下，實施的工作機制方面的優化。全科社工則進一步創新取消了分工制度，并重構社區人員配置。這個步子邁得不可謂不大，目前真正實施社工“全科全能”的城市還不多，但卻代表了一種被廣泛認同的改革理念，或許假以時日，終究會變為普遍的改革實踐。

全科化改革的可行性

社區服務的條線分工，目前主要存在于社區所承接的政府行政服務領域，其本質只是政府部門分工的自然延伸。舉例來說，負責勞動保障和退休人員管理的社工，所對應的上級部門是人社部門；負責低保、社會救助的社工，對應的上級部門是民政部門；等等。政府層級間的職責同構，通常只能延伸到街道辦事處一級，而社區一級無論組織屬性還是人員配置，都不可能做到與行政體系同構，一個社工往往負責若干條線工作，有主有輔。

社區職能的拓展是一個循序漸進的過程，不同部門職能的下沉時間有先有后，主要與其職能重要性與迫切性程度有關。比如，人社部門就是隨著大規模下崗問題的出現，而使其職能下沉至社區，在這一過程中社區承擔了失業救助和再就業幫扶責任，再后來企業退休人員實行社會化管理，而管理主體便是社區，社區承接的人社部門（原勞動部門）的職責多了起來，有的城市的人社部門開始招聘專職的協管人員，并將這些人員全部下沉到社區，專門負責相關工作。現代社會的復雜性和專業性，必然要求分工的存在，同正式行政體系內部的明晰分工相比，社區一級的分工其實要弱很多。“上面千條線，下面一根針”“分工不分家”，即使從形式上看，社區的分工也是比較簡單和粗線條的，而從實質上看，社區工作更是經常性地打破分工，集中人員力量，完成緊急工作和中心工作。

現在的社區工作改革是要在不改變行政體系部門分工格局的情況下，單向度地改變社區的分工狀況。基于現有的經驗可知，社區處于為人民服務的第一線，直接面向群眾，打破分工有助于更好地提升服務效率。以往的社區分工制度，雖明確了每個社工的責任，也為其推卸責任提供了借口，群眾來辦事，確實可能出現社工推諉扯皮、反復上門等問題。據筆者調研發現，越是強調分工的制度化規范化的地方，責任缺失的問題越嚴重。通過總結各地社區工作案例，可以發現社區一級分工最細致最規范的城市，通常會有社區居委會、工作站、服務站、網格中心等組織并存，為了明晰責任，其對每個社工實行定崗定責，建立了嚴格規范的考核制度，目的也是增強社工的責任感，提升服務效率。

但是，與全國其他城市相比，這些分工嚴明的城市的社區工作站往往會出現客位兵強馬壯，動輒十幾、二十幾個社工，每個人就只負責一個方面的工作的問題，而不像其他城市一個社工當兩個人用。問題恰恰出在過于精細的分工上。人多了，就難免出現“辦公室政治”。居民來辦事，恰逢負責相應事項的社工不在，其他社工可能非但不幫忙，反而主動讓居民投訴那個社工。社區書記要給社工安排任務，若非明確屬于其職責范圍，社工就可以推脫。

這些現象雖然比較極端，卻也在一定程度上暴露了社區過度分工的缺陷。社區工作的全科化，則可以在一定程度上改善這種由明細分工導致的效率低下問題。但還需指出的是，過度分工的情況在全國絕大多數城市的社區中還是較少見的，因此通過打破分工提高服務效率的實際效果可能會低于其理論效果。

全科化改革可能存在的不足

弱化社區工作自我調節能力。實際上，社區工作中本就存在內生的去分工化機制。一是“分工不分家”的集中化工作機制。得益于該工作機制，使得在遇到重大的緊急的任務時，社區可以對有限的人力資源進行集中化配置。比如，上面要求在規定期限內為所有居民更換市民卡，單靠負責社保的社工不可能完成，這時候就會啟動“承包責任制”，所有社工的條線分工的縱向責任暫時擱置，啟動“劃片承包”的橫向責任機制，每人負責幾百戶，大大提高工作效率。這種組織內部高度靈活的資源配置方式，是其在資源硬約束下常規化的變通機制。

二是小規模組織內部人情化的責任模糊機制。正式的科層組織規模較大，且部門獨立辦公，容易出現責任推諉的問題，而全國大多數城市的社區只有十個左右的社工，組織規模非常小，因此可以形成非常親密的內部關系。而在社區這樣小規模的親密組織內，責任推諉的機會成本其實是比較高的，相反，社工之間主動打破責任邊界，互相幫忙反倒是常態。上述內生去分工化機制當然是非制度化的，但筆者以為，這已經足以矯正條線分工可能存在的缺陷，具有靈活機動的特點，適合社區工作的性質。相比之下，全科化是要把去分工制度化，其實是在用最復雜的辦法去解決一些并不嚴重的問題，反而不利于社區發揮原本機動靈活的自我調整能力。

弱化社工對專業能力的掌控。一方面，從筆者的調研來看，現實情況中居民辦事比以前已經很方便了，基本能夠滿足居民的日常生活需要，因此通過全科化徹底改革現行服務供給模式的邊際效益其實并不高；另一方面，社區工作改革的要點是要正確認識居民對行政服務的需求特點。社區一級所能提供的行政服務，往往只是整個事項流程的初始和末端環節，行政審批環節是在職能部門完成的，實際上無論是材料受理還是最終的發放，對整個服務效率的影響并不是最關鍵的。從居民的角度來看，低保是今天辦還是明天辦，也并非十萬火急。居民最關心的，是能夠及時準確的了解到相關政策信息，知曉相關服務的辦事流程，減少其在資格審核、材料準備、辦事跑腿方面，因為信息掌握不準不全造成的效率損失，而這方面的服務，需要社工能夠精確掌握相關政策知識，這恰恰建立在專業分工基礎之上。也就是說，社區服務平臺只是行政服務完整流程中影響有限的部分環節，單純的社區改革效果必然有限，過度的去分工化改革，反而會降低社區的服務供給效率。

推行全科化改革阻礙較多。全科社工針對的主要是民政、人社等行政服務類的工作，這類工作的特點是專業色彩明顯，不同類別的法律政策、辦事流程等都有差別，且面對具體居民的具體情況時，還要有甄別復雜情況的能力，即使是工作多年的社工也很難說能夠全部應付。還有一點尤其需要注意的是，我國正處于社會轉型時期，國家的許多政策都會因應社會轉型而調整，行政服務的具體內容和政策規則一直處于變動之中，這無疑加大了一線辦事人員掌握政策信息的難度。也因此，全科社工的推進并不順利。比如，部分社工可能對此產生不理解：為什么到上面民政的就歸民政，人社的就歸人社，到了社區就要求全能？如果因為不熟悉法律政策等造成工作失誤，將來責任歸誰？本來待遇就差，工作要求提高了待遇能不能提高？等等。知識壁壘、經驗障礙、責任模糊和報酬不匹配等都是會造成社工全科化很難完全實現的重要原因。

封閉了社工掌握群眾信息的部分途徑。全科化改革的另一個目的是，只保留少數全科社工坐班，將大部分社工解放出來，讓這些社工更好地承擔網格工作，經常深入居民區，接觸群眾、掌握情況。這看起來也有道理，但細究起來，會發現這個邏輯存在一定的誤解，即誤解了社區平臺工作的性質。社區平臺工作不同于部門工作，部門工作人員接待群眾來訪時就事論事、照章辦事，確實可能存在沉不下去、脫離群眾的官僚主義問題。社區平臺不是這樣，社工們在接待群眾來訪，給群眾辦事時，不是那么一本正經，不是簡單的照章辦事，相反，每一次居民來訪辦事，都是社工了解情況的好機會，都是社工與居民建立友好關系的機會。比如，負責退休人員管理的社工，會利用每一位前來辦理退休手續的機會，了解退休老人的興趣愛好和特長，動員他們積極參與社區活動，這是社工發掘社區積極分子的絕佳時機；負責低保的社工，會利用每一位居民來訪的機會，向他們宣傳相關政策，主動了解居民家庭情況和其他困難居民情況，而且并不局限于辦理低保所需掌握的信息。換句話說，因為每位社工都有“分工不分家”的意識，主動發掘和掌握社區信息不僅有利于其本職工作，更有利于整個社區工作的進行，所以他們都有內在的積極性，把每一次行政服務的互動，都變成做群眾工作的機會。當然，這不能否認直接深入居民區現場獲取信息的重要性，但也不能簡單認為坐班就會脫離群眾。

準確把握社工全科化改革的最佳領域

在筆者看來，行政服務工作并非實行社工全科化的合適領域。在實際生活中，社工在另一個意義上，早已經是“全能”的了。基層社工除了有負責的行政條線的服務工作外，還有非常重要的工作就是負責社區社會管理工作和居民日常生活服務。在實行網格化管理后，每個社工都有分管的網格，每個網格大概兩三百戶的規模。作為網格員，社工的責任是經常性地入戶走訪，了解居民訴求，掌握網格內的社會情況，及時化解那些相對簡單容易處理的問題。網格員的工作是不分專業的，雖然不是所有方面的問題都要解決，但卻要求全面掌握情況，這樣在有專職社工甚至執法部門介入處理問題時，網格員才能提供準確有效的信息，為問題解決打下基礎。

此外，每當社區承接重大任務時，全體社工是要全部動員全面參與的。所謂重大任務，即比如杭州承辦G20峰會，南京舉辦青奧會，佛山每年都要應對的登革熱疫情，還有各城市的文明城市、衛生城市等等創建活動。重大任務時間緊任務重，不但全部社工要拋開條線分工全身心投入，而且往往上級行政機關工作人員也會被動員起來到社區蹲點，彌補社區力量的不足。也就是說，全能化實際上是社工在社區工作的常態，“分工不分家”是對這種全能化的通俗形容。

“上面千條線，下面一根針。”這是對社區工作特點非常準確的概括，換句話說，“全科社工”實際上是“全能社區”的必然要求。全能社區的完整意思是，一方面社區要承接上級政府各條線的行政任務（包括行政服務），另一方面，社區也要應對來自居民的全方位的需求。按照屬地管理原則，社區要對轄區內公共服務、社會管理等承擔責任，“屬地是個筐，什么都可以往里裝”。對居民來說，社區是距離他們最近最便利的一級組織，居民并不看重社區是不是自治組織，對他們來說最關鍵的不是自治權利，而是社區解決的能力。特別是在老舊小區，由于缺乏市場化的物業管理，社區要承擔大量的物業管理方面的事務。居民利益無小事，這句話不僅僅代表一種工作態度，更是實實在在的壓力，是居民對社區“全能化”也是“全責化”的要求。

正是在這個意義上，全科社工是全能社區的必然要求，而社工全能化最合適的領域其實并非天然具有專業性的行政服務領域，在這個領域推動全能化其實是在額外增加社工的負擔。單純地認為行政服務全能化才能提高社工的服務能力是忽視了基層社工承擔的其他工作其實本就是全能化的。行政服務專業化與社區工作全能化相結合，有專有全，這才是真正符合基層社工和社區工作實際的合理定位。

【本文作者為武漢大學社會學系副教授、中國鄉村治理研究中心研究人員】

責編：李 懿 / 賀勝蘭